Der Souverän darf wählen – aber nicht entscheiden

Fast 20 Millionen Deutsche wollen bundesweite Volksabstimmungen im Grundgesetz verankert sehen. Fast die Hälfte hält eine Überarbeitung des Grundgesetzes für notwendig. Der Wunsch nach mehr direkter Demokratie ist nicht neu – er wird seit Jahren gemessen. Neu ist, dass dieser unerfüllte Wunsch heute auf ein Parteiensystem trifft, in dem gerade jene Kräfte ihn offensiv aufgreifen, die den Bürgern mehr unmittelbare Entscheidungsmacht versprechen.

Das Erstarken der AfD wird gewöhnlich mit Migration, wirtschaftlicher Unsicherheit und wachsendem Misstrauen gegenüber der Politik erklärt. Die Erfolge der Linken wiederum mit sozialem Protest. All das spielt eine Rolle. Doch hinter der Verschiebung der deutschen Parteienlandschaft liegt noch ein anderer Konflikt – und der ist älter als die aktuellen Krisen.

Es geht um eine einfache Frage: Wer soll in einer Demokratie am Ende entscheiden?

2016 fragte YouGov, ob bundesweite Volksentscheide ermöglicht werden sollten. 75 Prozent der Befragten stimmten zu. Selbst unter den Anhängern von CDU/CSU lag die Zustimmung bei 75 Prozent.

Ein Jahr später zeigte sich nahezu dasselbe Bild. In einer repräsentativen YouGov-Umfrage im Auftrag des RedaktionsNetzwerks Deutschland wünschten sich 72 Prozent mehr Elemente direkter Demokratie. Nur 14 Prozent waren dagegen.

Von einem flüchtigen Stimmungsausschlag konnte da längst keine Rede mehr sein.

Die CDU wusste es – und blieb bei ihrem Nein

Innerhalb der Union verlief die Trennlinie keineswegs zwischen CDU/CSU auf der einen und allen anderen Parteien auf der anderen Seite. Die CSU trat wiederholt für Volksentscheide auf Bundesebene ein. Vor allem die CDU hielt dagegen und verteidigte den Vorrang des repräsentativen Parlamentarismus.

Wie grundsätzlich dieser Konflikt verstanden wurde, zeigt bereits eine Veröffentlichung der CDU-nahen Konrad-Adenauer-Stiftung aus dem Jahr 2011. Darin werden die Spannungen zwischen plebiszitären Instrumenten und dem parlamentarischen Regierungssystem ausführlich diskutiert – ebenso die Sorge, direkte Demokratie könne gegen Parteien und Parlament ausgespielt werden.

Besonders deutlich wurde der Gegensatz nach der Bundestagswahl 2013. In den Koalitionsverhandlungen verständigten sich Hans-Peter Friedrich von der CSU und Thomas Oppermann von der SPD auf einen Vorschlag für bundesweite Volksentscheide. Die CDU-Führung stellte sich dagegen. Der Vorschlag verschwand aus dem Koalitionsvertrag.

Wie weit diese Linie von der später gemessenen Stimmung selbst im eigenen politischen Lager entfernt war, zeigte sich 2016: Drei Viertel der CDU/CSU-Anhänger befürworteten bundesweite Volksentscheide. Die CSU war ohnehin bereit, über ihre Einführung zu sprechen.

Die CDU blieb bei ihrem Nein.

Damit entstand ein politischer Raum, den andere Parteien später besetzen konnten.

Das Grundgesetz kennt nicht nur Wahlen

Der Widerspruch wird noch auffälliger, wenn man das Grundgesetz selbst liest. Artikel 20 Absatz 2 beginnt mit dem Satz: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ Und er sagt ausdrücklich, dass diese Staatsgewalt vom Volk „in Wahlen und Abstimmungen“ ausgeübt wird.

Auch Artikel 146 kennt den Bürger nicht nur als Wähler eines Parlaments. Er spricht von einer möglichen Verfassung, die vom deutschen Volke „in freier Entscheidung beschlossen“ worden ist.

Das macht das Grundgesetz noch nicht zu einer plebiszitären Verfassung. Im Gegenteil: Auf Bundesebene sind Abstimmungen bislang nur für eng begrenzte Fälle vorgesehen. Gerade deshalb ist die Formulierung des Artikels 20 bemerkenswert: Die Verfassung selbst kennt neben Wahlen ausdrücklich auch Abstimmungen als Form der Ausübung von Staatsgewalt. Volkssouveränität wird ihrem Wortlaut nach nicht allein auf den Gang zur Wahlurne reduziert.

Fast 20 Millionen

Und der Wunsch nach unmittelbarer Beteiligung ist nicht verschwunden.

In einer repräsentativen Untersuchung des SINUS-Instituts und von YouGov zum 75. Jahrestag des Grundgesetzes im Jahr 2024 sprachen sich 31 Prozent der Befragten zwischen 18 und 75 Jahren dafür aus, Volksabstimmungen auf Bundesebene im Grundgesetz zu verankern. Auf diese Altersgruppe hochgerechnet bewegt sich die Zahl in einer Größenordnung von etwa 18 bis 19 Millionen Menschen – also fast 20 Millionen Bürgern.

Noch aufschlussreicher ist ein zweiter Befund derselben Untersuchung: 48 Prozent waren der Ansicht, das Grundgesetz müsse überarbeitet werden, um es an heutige Lebensrealitäten anzupassen. Zugleich waren nur 52 Prozent mit der Demokratie in Deutschland zufrieden, 40 Prozent dagegen unzufrieden.

Warnsignale gab es sogar aus dem unmittelbaren politischen Umfeld der Christdemokraten. Eine repräsentative Befragung aus dem Jahr 2018, die Kantar Emnid im Auftrag der Konrad-Adenauer-Stiftung durchführte, ergab: Nur 40 Prozent der Westdeutschen und 22 Prozent der Ostdeutschen waren mit der Demokratie, so wie sie in Deutschland besteht, sehr oder ziemlich zufrieden.

Das beweist nicht, dass Volksentscheide jede Unzufriedenheit beseitigen würden. Aber es zeigt, wie lange die Warnlampen bereits leuchteten. Gerade in Ostdeutschland, wo die AfD heute besonders stark ist und Die Linke historisch tief verwurzelt bleibt, war die Distanz zum bestehenden politischen Betrieb besonders früh sichtbar.

Ein politisches Vakuum bleibt nicht leer

AfD und Die Linke trennen Welten. In einem Punkt aber bieten beide ihren Wählern etwas an, das die CDU auf Bundesebene lange nicht geben wollte: mehr unmittelbaren Einfluss auf politische Entscheidungen.

Die Linke fordert in ihrem Bundestagswahlprogramm 2025 Volksinitiativen, Volksbegehren, Volksentscheide und Referenden auf Bundesebene.

Die AfD verlangt in ihrem Bundestagswahlprogramm 2025 Volksabstimmungen nach Schweizer Vorbild und beruft sich dabei ausdrücklich auf Artikel 20 Absatz 2 des Grundgesetzes.

Natürlich hat das Fehlen bundesweiter Volksentscheide die AfD nicht hervorgebracht. Und es erklärt auch nicht allein den Erfolg der Linken. Eine solche Behauptung wäre politisch bequem, aber analytisch falsch.

Doch politische Ursachen müssen nicht monokausal sein. Wenn Millionen Bürger über Jahre mehr Beteiligung verlangen, wenn dieser Wunsch immer wieder gemessen wird und politisch dennoch weitgehend folgenlos bleibt, entsteht ein Repräsentationsproblem.

Genau darin liegt der Zusammenhang. Wenn eine traditionelle Partei den Bürgern über Jahre vermittelt: Ihr dürft uns wählen, aber entscheiden werden wir, dann überlässt sie politischen Raum jenen, die antworten: Entscheiden sollt ihr selbst.

Die CDU verteidigte über viele Jahre den Vorrang des parlamentarischen Prinzips vor einer Ausweitung direkter Demokratie. Heute muss sie ihren Platz im Parlament gegen Parteien verteidigen, die den Bürgern genau diese direkte Demokratie versprechen.

Vielleicht ist das keine Ironie mehr.

Vielleicht ist es die Rechnung.

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