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Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Warum wurde das Volk dann bis heute nicht gefragt?
Think Tank
von Andreas Funke
Sieben Parteien, eine Verfassungsfrage – und sehr unterschiedliche Antworten darauf, was Volkssouveränität praktisch bedeutet. Deutschland lebt seit fast acht Jahrzehnten mit dem Grundgesetz, das die Funktion einer Verfassung übernommen hat, obwohl das deutsche Volk darüber nie in einer gesamtdeutschen Abstimmung entschieden hat. Dahinter steht eine Frage, die weit über juristische Begriffe hinausgeht: Wer entscheidet am Ende, was als Wille des Volkes gilt – das Volk selbst oder die Institutionen, die in seinem Namen handeln?
Auf unserer Website sind im Rahmen der Reihe „Sieben Fragen, die deutsche Parteien nicht ignorieren dürfen“ sieben Beiträge darüber erschienen, wie AfD, BSW, CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen, Die Linke, FDP und SPD die deutsche Verfassungsordnung verstehen. Allen Parteien wurde dieselbe Frage gestellt:
„Wie versteht Ihre Partei die verfassungsmäßige Ordnung Deutschlands? Benötigt unser Land eine Verfassung, die gemäß Artikel 146 des Grundgesetzes durch eine freie Entscheidung des deutschen Volkes angenommen wird? Oder entspricht das heutige System bereits vollständig dem Willen und den Interessen des Volkes?“
Wer direkt zum Vergleich der sieben Antworten springen möchte, findet hier das Fazit.
Wer entscheidet über die Verfassung?
Seit 1949 bildet das Grundgesetz die verfassungsrechtliche Grundlage der Bundesrepublik, seit 1990 gilt es für das vereinte Deutschland. Es ordnet den Staat, garantiert Grundrechte und bindet die Staatsgewalt. Ebenso eindeutig ist jedoch der historische Befund: Das deutsche Volk hat diesen Text weder 1949 noch nach der Wiedervereinigung in einer gesamtdeutschen Volksabstimmung angenommen.
Artikel 146 verpflichtet Deutschland nicht zu einem neuen Verfassungsverfahren und nennt weder Frist noch Verfahren. Er hält jedoch ausdrücklich die Möglichkeit offen, dass eine Verfassung in Kraft tritt, die vom deutschen Volk „in freier Entscheidung beschlossen worden ist“.
Damit stellt sich die grundsätzliche politische Frage: Kann die jahrzehntelange Geltung eines ursprünglich als vorläufig konzipierten Regelwerks die demokratische Legitimation durch eine unmittelbare Entscheidung des Volkes über seine Verfassung ersetzen – oder handelt es sich um zwei unterschiedliche Formen demokratischer Legitimation?
CDU/CSU: Für die Union ist die Verfassungsfrage entschieden
CDU und CSU behandeln das Grundgesetz seit der deutschen Einheit als endgültige Verfassung. Theodor Waigel erklärte bereits 1994, es sei zur „endgültigen Verfassung der Deutschen“ geworden. Friedrich Merz nannte es 2024 die freiheitlichste und beste Verfassung der deutschen Geschichte.
Die Union verweist vor allem auf 1990: Die Bürger der DDR wählten frei die Volkskammer, diese beschloss den Beitritt zur Bundesrepublik nach dem damaligen Artikel 23. Damit sei der Wille des Volkes über den Weg zur Einheit hinreichend zum Ausdruck gekommen. Artikel 146 blieb bestehen, wurde aber nicht zu einem politischen Auftrag für ein späteres Referendum.
Dazu passt das Demokratieverständnis der Union. Volkssouveränität verwirklicht sich für CDU/CSU vor allem durch Wahlen und parlamentarische Repräsentation. Eine allgemeine Einführung von Plebisziten und Referenden auf Bundesebene lehnt die Bundestagsfraktion ausdrücklich ab.
Das Demokratieverständnis der Union ist konsequent – führt aber zu einem bemerkenswerten Ergebnis: Das Volk ist der Souverän, doch ob und wann der Souverän unmittelbar entscheiden darf, bestimmen zunächst die repräsentativen Institutionen.
Die ausführliche Analyse der Position von CDU/CSU lesen Sie hier: CDU/CSU hält die Verfassungsfrage für abgeschlossen
SPD: Vom Referendum zur Anerkennung des Gewordenen
Bei der SPD ist vor allem der Wandel bemerkenswert. 1990 verlangte sie ausdrücklich die Annahme einer endgültigen Verfassung des vereinigten Deutschlands durch Volksabstimmung nach Artikel 146. Auch danach hielt sie die Möglichkeit eines Referendums zunächst offen.
Heute behandelt die SPD das Grundgesetz selbst als gemeinsame Verfassung des vereinten Deutschlands und als bewährtes Fundament der demokratischen Ordnung. Statt eines neuen Verfassungsakts soll der bestehende Text punktuell fortentwickelt werden. Eine Volksabstimmung nach Artikel 146 fordert die Partei nicht mehr.
Damit hat sich auch das Legitimationsargument verändert. 1990 sollte die unmittelbare Zustimmung des Volkes einer endgültigen Verfassung unmittelbare demokratische Legitimation verleihen. Heute gilt die jahrzehntelange Akzeptanz der bestehenden Ordnung selbst als hinreichender Grund, keinen neuen Verfassungsprozess einzuleiten.
Dass sich eine staatliche Ordnung über Jahrzehnte bewährt hat, ist nicht dasselbe wie die ausdrückliche Zustimmung des Volkes in einer Abstimmung.
Die ausführliche Analyse der Position der SPD lesen Sie hier: Eine neue Verfassung ist nicht nötig: Die SPD will das Grundgesetz reformieren
Die Grünen: Früher Referendum, heute Fortentwicklung
Noch deutlicher ist der Wandel bei Bündnis 90/Die Grünen.
1994 verlangte die damalige Bundestagsgruppe, das Grundgesetz zu einer neuen deutschen Verfassung weiterzuentwickeln und diese anschließend dem Volk zur Entscheidung vorzulegen. In einem Antrag hieß es ausdrücklich:
„Die Entscheidung über eine Verfassung ist eine Angelegenheit aller Bürgerinnen und Bürger.“
Heute findet sich diese Forderung nicht mehr. Die Grünen betrachten das Grundgesetz als starkes Fundament, das modernisiert und fortentwickelt werden soll. Parlamente bleiben die Orte verbindlicher Entscheidung; Bürgerräte können beraten, besitzen aber keine eigene Entscheidungsmacht.
Bemerkenswert ist, dass die Idee eines größeren Verfassungsprojekts nicht verschwunden ist, sondern die Ebene gewechselt hat. Die Grünen wollen langfristig eine Föderale Europäische Republik mit eigener Verfassung. Für Deutschland setzen sie dagegen auf die schrittweise Fortentwicklung des Grundgesetzes.
Der Kontrast ist deutlich: 1994 sollte das deutsche Volk über eine neue deutsche Verfassung entscheiden. Heute zielen die weiterreichenden verfassungspolitischen Vorstellungen der Grünen auf Europa.
Die ausführliche Analyse der Position von Bündnis 90/Die Grünen lesen Sie hier: Das Referendum blieb Vergangenheit: Die Grünen bauen lieber das Grundgesetz um
FDP: Wenn die Zustimmung sicher ist – warum sie nicht feststellen?
Auch bei der FDP hat sich der Akzent verschoben.
1994 ging der liberale Bundestagsabgeordnete Burkhard Hirsch davon aus, dass eine große Mehrheit die bestehende Ordnung unterstütze. Gerade diese vermutete Übereinstimmung wollte er durch eine Volksabstimmung bestätigen lassen.
Heute sieht die FDP dafür keinen Anlass mehr. Marco Buschmann bezeichnete das Grundgesetz 2024 als gemeinsame und gelebte Verfassung des vereinten Deutschlands und die Debatte über Artikel 146 als „ein wenig theoretisch“. Ein neuer verfassungsgebender Prozess gehört nicht zum aktuellen politischen Programm.
Direkte Demokratie lehnen die Liberalen damit nicht grundsätzlich ab. Frühere FDP-Initiativen sahen Volksbegehren und Volksentscheide auf Bundesebene vor – allerdings mit hohen Hürden und klaren verfassungsrechtlichen Grenzen.
Umso naheliegender ist die Frage: Wenn eine überwältigende Mehrheit das Grundgesetz ohnehin bestätigen würde, warum sollte diese Zustimmung lediglich vermutet werden?
Den Willen des Volkes kann man vermuten. Feststellen kann man ihn erst, wenn das Volk selbst entscheidet.
Die ausführliche Analyse der Position der FDP lesen Sie hier: Das Grundgesetz hat sich bewährt: Die FDP lässt Artikel 146 auf dem Papier
Die Linke: Artikel 146 soll politische Wirklichkeit werden
Die deutlichste aktuelle Forderung nach einer gesamtdeutschen Verfassungsabstimmung kommt von der Linken.
Heidi Reichinnek und Sören Pellmann forderten 2024 ausdrücklich, die Möglichkeit des Artikels 146 zu nutzen und eine Volksabstimmung über eine gemeinsame deutsche Verfassung durchzuführen. Dabei will die Partei das Grundgesetz nicht verwerfen. Sein Grundrechtsbestand soll erhalten und unter anderem um soziale Grundrechte sowie bundesweite Volksentscheide ergänzt werden.
Hinzu kommt die ostdeutsche Perspektive. Die DDR trat 1990 der bestehenden Bundesrepublik bei; eine gemeinsam von Ost- und Westdeutschen ausgearbeitete und angenommene Verfassung entstand nicht. Die Linke betrachtet dies weiterhin als offene demokratische Frage der Einheit.
Die Linke stellt das Grundgesetz nicht grundsätzlich infrage. Sie will es vielmehr zur Grundlage einer Verfassung machen, über die das deutsche Volk selbst in einer Volksabstimmung nach Artikel 146 entscheiden soll.
Die ausführliche Analyse der Position der Linken lesen Sie hier: Die Linke hält die Verfassungsfrage für offen
BSW: Keine neue Verfassung, aber mehr unmittelbare Demokratie
Das BSW trennt zwischen Verfassungstext und politischer Praxis. Die Partei behandelt das Grundgesetz als geltende Verfassung und fordert keinen neuen Verfassungsprozess nach Artikel 146. Ihre Kritik richtet sich vielmehr dagegen, dass politische Entscheidungen nach ihrer Auffassung zu häufig an erkennbaren Mehrheitswünschen vorbeigingen.
Volkssouveränität beginnt für das BSW deshalb bereits bei der freien politischen Willensbildung. Die Partei betont Meinungsfreiheit, warnt vor einer politischen Instrumentalisierung des Verfassungsschutzes und verlangt mehr direkte Demokratie.
Besonders bei Krieg, Frieden und nationaler Sicherheit sollen Bürger unmittelbar mitentscheiden. So forderte das BSW unter anderem ein Referendum über die Stationierung amerikanischer Mittelstreckenraketen in Deutschland.
Die Position lässt sich knapp zusammenfassen: keine neue Verfassung, aber mehr unmittelbare politische Entscheidungsmacht für die Bürger innerhalb der bestehenden Ordnung.
Die ausführliche Analyse der Position des BSW lesen Sie hier: BSW fordert, die Macht dem Volk zurückzugeben
AfD: Mehr Volkssouveränität – weit über Artikel 146 hinaus
Die AfD erkennt das Grundgesetz und die freiheitlich-demokratische Grundordnung an, betrachtet die Frage nach einer vom Volk selbst angenommenen Verfassung jedoch nicht als erledigt. Zugleich hält sie die heutige Ausübung der Volkssouveränität für unzureichend. Nach ihrer Darstellung ist politische Macht zu stark bei Parteien und Berufspolitikern konzentriert.
Den Verzicht auf eine Volksabstimmung nach der Wiedervereinigung haben AfD-Vertreter ausdrücklich als Fehler bezeichnet. Ein konkret ausgearbeitetes Verfahren für eine neue Verfassung nach Artikel 146 enthält das aktuelle Programm allerdings nicht.
Der programmatische Schwerpunkt reicht ohnehin weiter: Volksentscheide nach Schweizer Vorbild, Zustimmung der Bürger zu Änderungen des Grundgesetzes, eigene Gesetzesinitiativen und verbindliche Referenden bei der Übertragung von Hoheitsrechten.
Damit stellt die AfD nicht nur die Frage nach einem einmaligen Verfassungsreferendum, sondern nach einer dauerhaften Neuverteilung politischer Entscheidungsmacht. Je stärker Entscheidungen unmittelbar an Mehrheiten übertragen werden, desto wichtiger werden allerdings auch klare Verfahren, Grundrechte, Gewaltenteilung und Minderheitenschutz.
Wer mehr unmittelbare Entscheidungsmacht fordert, muss auch sagen, was selbst eine Mehrheit nicht zur Disposition stellen darf.
Die ausführliche Analyse der Position der AfD lesen Sie hier: Die AfD fordert, das Grundgesetz dem Volk zurückzugeben
Sieben Antworten – und eine Frage, die nicht verschwunden ist
Der Vergleich ergibt ein ungewöhnliches Bild.
CDU/CSU hält die Verfassungsfrage politisch für abgeschlossen. SPD und Grüne unterstützten früher selbst eine unmittelbare verfassungsgebende Entscheidung, behandeln das Grundgesetz heute aber als etablierte und ausreichende Grundlage der staatlichen Ordnung, die fortentwickelt statt dem Volk neu vorgelegt werden soll. Auch die FDP sieht Artikel 146 eher als rechtliche Möglichkeit denn als politische Aufgabe.
Das BSW fordert keinen neuen Verfassungstext, wohl aber mehr direkte Demokratie. Die Linke verlangt ausdrücklich eine Volksabstimmung nach Artikel 146. Die AfD hält die Frage ebenfalls offen und will darüber hinaus die direktdemokratischen Rechte grundsätzlich erweitern.
Dabei sollte der Streit nicht mit einem juristischen Automatismus verwechselt werden. Artikel 146 verpflichtet Deutschland weder zu einem neuen Verfassungsreferendum noch setzt er dafür einen Termin oder ein Verfahren fest. Er beantwortet damit aber auch nicht die politische Frage, ob die bestehende Ordnung auf Dauer die unmittelbare verfassungsgebende Entscheidung des Volkes ersetzen soll.
Der Artikel hält ausdrücklich die Möglichkeit offen, dass eine Verfassung in Kraft tritt, die vom deutschen Volk in freier Entscheidung beschlossen worden ist.
Genau deshalb bleibt die Frage bestehen: Reicht die jahrzehntelange Bewährung des Grundgesetzes aus, um eine unmittelbare Entscheidung des Volkes entbehrlich zu machen – oder besitzt ein vom Volk selbst vollzogener Verfassungsakt eine eigene demokratische Qualität?
Artikel 20 formuliert den Ausgangspunkt:
„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“
Artikel 146 spricht zugleich von einer Verfassung, die „von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“.
Ein juristischer Widerspruch folgt daraus nicht. Politisch entsteht aus dem Nebeneinander beider Bestimmungen dennoch eine Frage, die sich nicht allein mit dem Hinweis beantworten lässt, das Grundgesetz habe sich bewährt.
Eine erfolgreiche Staatsordnung kann ihre Stabilität beweisen und über Jahrzehnte Zustimmung erfahren. Was sie nicht kann, ist eine unmittelbare Entscheidung des Volkes durch die bloße Annahme zu ersetzen, das Volk hätte ohnehin zugestimmt.
Deshalb bleibt am Ende die Frage:
Wenn alle Staatsgewalt tatsächlich vom Volke ausgeht – warum sollte ausgerechnet die unmittelbare Entscheidung über die Verfassung des eigenen Staates eine Frage sein, die dem Volk besser nicht gestellt wird?
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