Grundgesetz nach Bedarf: Artikel 146 vergessen, Artikel 37 griffbereit

von Andreas Funke und Dr. Klaus Maurer

Im Grundgesetz stehen zwei Artikel, die man derzeit besser nebeneinander lesen sollte.

Artikel 146 verweist auf die letzte Quelle politischer Legitimation. Er sagt: Das Grundgesetz verliert seine Gültigkeit, sobald eine Verfassung in Kraft tritt, die vom deutschen Volk in freier Entscheidung beschlossen worden ist.

Der Wortlaut knüpft diese Möglichkeit an keinen Staatsnotstand. An keinen Gesetzesbruch. An keine verfassungsfeindliche Regierung. An keine Krise.

Dann gibt es Artikel 37.

Bundeszwang.

Erfüllt ein Land die ihm durch das Grundgesetz oder ein Bundesgesetz auferlegten Pflichten nicht, kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates Maßnahmen ergreifen, um dieses Land zur Pflichterfüllung zu zwingen.

Beide Artikel gehören zum selben Grundgesetz.

Politisch jedoch könnten sie kaum unterschiedlicher behandelt werden.

Artikel 146 führt seit Jahrzehnten ein beinahe museales Dasein. Man kann über ihn schreiben, ihn kommentieren, historisch einordnen und juristisch auslegen. Man kann darüber streiten, was eine „freie Entscheidung des deutschen Volkes“ heute konkret bedeuten würde.

Nur eines geschieht seit langer Zeit praktisch nicht mehr: dass die politische Klasse ernsthaft darüber spricht, diese Möglichkeit tatsächlich in Betracht zu ziehen.

Es gebe keinen Anlass. Keine Notwendigkeit. Keine politische Lage, die eine neue Verfassung rechtfertigen würde.

Das Grundgesetz funktioniere schließlich.

So lautet jedenfalls die beruhigende Formel.

Ganz anders Artikel 37.

Die AfD hat in Sachsen-Anhalt noch keine Landesregierung gebildet. Folglich hat auch keine AfD-geführte Regierung ein Bundesgesetz missachtet, keine bundesrechtliche Pflicht verweigert und keinen Konflikt ausgelöst, der ein Eingreifen des Bundes erforderlich machen würde.

Und doch ist der Bundeszwang bereits Teil der politischen Debatte.

Thorsten Frei, Vorsitzender der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, hat den Einsatz von Artikel 37 gegenüber einer möglichen AfD-Regierung öffentlich nicht ausgeschlossen. Er knüpft einen solchen Schritt ausdrücklich an einen Verfassungsbruch und nennt ihn, wie es sich gehört, Ultima Ratio.

Gerade das macht den Vorgang bemerkenswert.

Ein Verfassungsinstrument, das in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie angewandt wurde und für den konkreten Fall geschaffen ist, dass ein Land seinen bundesrechtlichen Pflichten nicht nachkommt, wird bereits ins Spiel gebracht, bevor überhaupt ein solcher Pflichtverstoß existiert.

So entsteht eine bemerkenswerte Asymmetrie.

Bei Artikel 146, der auf die verfassungsgebende Entscheidung des Volkes verweist, scheint der richtige politische Zeitpunkt niemals gekommen zu sein.

Bei Artikel 37, der dem Bund Zwangsmittel gegenüber einem Land eröffnet, reicht offenbar schon die Vorstellung einer künftigen politischen Konstellation, um über seine Anwendung zu sprechen.

Das ist mehr als juristische Spitzfindigkeit.

Es geht um das Verhältnis von Staat, Macht und Souverän.

Eine Verfassung besteht nicht nur aus ihrem Wortlaut. Entscheidend ist auch, welche ihrer Bestimmungen politisch als lebendes Recht gelten und welche stillschweigend in den Bereich der Theorie verschoben werden.

Man kann immer wieder sagen, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Man kann das Volk zum Souverän erklären.

Doch Souveränität, die nur auf dem Papier existiert, ist eine merkwürdige Form von Souveränität.

Wenn die verfassungsgebende Entscheidung des Volkes praktisch als politische Unmöglichkeit behandelt wird, während staatliche Zwangsmittel bereits vorsorglich diskutiert werden, drängt sich eine Frage auf, die unangenehm ist, gerade weil sie so einfach klingt:

Das ist kein Plädoyer gegen Artikel 37.

Ein Bundesstaat braucht Mittel für den Fall, dass ein Land sich weigert, geltendes Recht zu erfüllen. Macht braucht Grenzen, aber auch der Staat muss handlungsfähig bleiben.

Ebenso wenig ist es ein Aufruf, morgen das Grundgesetz außer Kraft zu setzen und über eine neue Verfassung abstimmen zu lassen.

Die Frage liegt tiefer.

Warum werden zwei Bestimmungen desselben Grundgesetzes politisch nach völlig verschiedenen Maßstäben behandelt?

Warum erscheint eine vom Volk ausgehende verfassungsgebende Entscheidung beinahe undenkbar, während über staatlichen Zwang bereits gesprochen wird, bevor seine Voraussetzungen überhaupt existieren?

Vielleicht liegt das Problem deshalb gar nicht im Grundgesetz.

Vielleicht liegt es in der politischen Gewohnheit, bestimmten Artikeln Macht zu geben und andere politisch folgenlos zu lassen.

Manche Normen stehen im Grundgesetz, sollen aber offenbar niemals politische Wirklichkeit werden.

Andere werden politisch aktiviert, noch bevor sie juristisch relevant sind.

Dann geht es am Ende nicht nur um Artikel 37.

Und auch nicht nur um Artikel 146.

Es geht um die alte Frage jeder Verfassungsordnung: Wer begrenzt eigentlich wen?

Der Bürger den Staat?

Oder der Staat den politischen Willen des Bürgers?

Und damit bleibt eine letzte Frage:

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