Das Gewissen der Fraktion: Wie Artikel 38 zum Disziplinierungsinstrument wurde

von Jochen Mitschka

In der Nachwahlperiode in Sachsen-Anhalt beweist sich wieder die Absurdität der Behauptung des „Willens des Volkes“. Das imperative Mandat, welches Abgeordnete verpflichtet dem Wählerwillen zu folgen, wird von der politischen Elite verpönt. Stattdessen gelte, dass der Abgeordnete „nur gegenüber seinem Gewissen“ verantwortlich sei, und das für die gesamte Legislaturperiode. Gerade sehen wir, dass es nicht um sein Gewissen, sondern das der Fraktionsführung geht.

Am Dienstag wählte der Landtag von Sachsen-Anhalt in geheimer Abstimmung den AfD-Politiker Tobias Rausch zum Präsidenten. Er erhielt 48 Ja-Stimmen, obwohl AfD und BSW zusammen nur über 44 Mandate verfügen. Seither jagt die Republik nach den Namen von vermutlich vier CDU-Abgeordneten. Der Chef des CDU-Sozialflügels, Dennis Radtke, verlangt Parteiausschlussverfahren, falls sich der Verdacht bestätigt. Aus der SPD kommt laut ZDF die Mahnung an Kanzler Merz, die Betreffenden zu finden und aus der Partei zu werfen.

Im Grundgesetz steht ein Satz, der solche Forderungen eigentlich ausschließt.

Was im Grundgesetz steht

Artikel 38 erklärt die Abgeordneten zu Vertretern des ganzen Volkes, „an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“. Tatsächlich hat die Formel eine doppelte Funktion, aber nur eine davon wird im Alltag wirklich durchgesetzt.

Die erste Funktion ist der Schutz vor dem imperativen Mandat der Wähler. Ein Abgeordneter kann nicht abberufen werden, weil seine Wähler mit ihm unzufrieden sind. Er kann nicht verpflichtet werden, ein Wahlversprechen einzuhalten. Er muss nicht zurücktreten, wenn er das Gegenteil dessen tut, wofür er gewählt wurde. Diese Seite der Medaille funktioniert zuverlässig, und zwar immer dann, wenn der Wähler etwas will, was die Parteiführung nicht will.

Die zweite Funktion wäre der Schutz vor Weisungen der Partei und der Fraktion. Sie ist auf dem Papier identisch, in der Praxis aber kaum vorhanden. Wer sich der Fraktionslinie verweigert, verliert Ausschüsse, Redezeit, Listenplätze und im Zweifel die Nominierung.

Die Parteien kontrollieren über ihre Listen, wer überhaupt ins Parlament kommt.

Das Gewissen, das der Abgeordnete laut Verfassung hat, ist damit in der Regel das Gewissen, das seine Fraktionsführung für richtig hält.

Man sieht das an der Ausnahme, die die Regel bestätigt. Bei den wenigen Fragen, bei denen die Fraktionen den Zwang aufheben, geht es um Sterbehilfe, Abtreibung oder Organspende. Das Gewissen wird dort ausdrücklich „freigegeben“. Wer etwas freigeben muss, hat es vorher einbehalten. Ein Grundrecht, das die Parteiführung gnädig gewährt, ist kein Grundrecht, sondern ein Privileg.

Das Primat der Parteien

Wie ernst es den Parteien mit dem Willen der Wähler ist, hat Angela Merkel am 3. März 2010 bei der Vorstellung des Allensbacher Jahrbuchs der Demoskopie ausgesprochen. Die Rede wurde bereits 2019 analysiert. Die Quelle, war ein Video, aber ist auch die Redefassung der Bundesregierung.

Merkel verteidigt darin die repräsentative gegen die plebiszitäre Demokratie. Sie sagt, die Politik dürfe zwischen den Wahlen Entscheidungen treffen und dafür werben, und die Bevölkerung ändere ihre Meinung oft erst im Nachhinein. Als Beleg nennt sie die Geschichte der Bundesrepublik: Soziale Marktwirtschaft, Wiederbewaffnung, Ostverträge, NATO-Doppelbeschluss, Einheit, Euro, Auslandseinsätze der Bundeswehr. Ihr Befund lautet: „fast alle diese Entscheidungen sind gegen die Mehrheit der Deutschen erfolgt“. Das nennt sie Ausdruck des „Primats der Politik“.

Man muss genau lesen. Merkel meint, dass diese Entscheidungen keine demoskopische Mehrheit hatten, als sie fielen, und dass sich die Haltung später oft gedreht habe. Die Kritik liegt in dem, was dabei stillschweigend vorausgesetzt wird: Die damalige Kanzlerin der damals größten Partei räumt ein, dass in der Bundesrepublik wesentliche Weichenstellungen bis hin zu Krieg und Frieden gegen die Bevölkerungsmehrheit durchgesetzt wurden. Sie nennt das nicht Mangel, sondern Prinzip. Und das Instrument, das dieses Prinzip rechtlich absichert, ist ausgerechnet das freie Mandat. Der Abgeordnete ist dem Wähler nicht verantwortlich, aber der Partei sehr wohl.

So erklärt sich der Satz vom „Gewissen“. Er schützt in der Praxis nicht den einzelnen Abgeordneten vor der Macht, sondern die Führung vor dem Wähler. Wer fordert, der Wähler solle seinen Vertreter abberufen können, hört sofort, das wäre ein imperatives Mandat und damit undemokratisch. Dass die Fraktion ihre Abgeordneten faktisch ebenfalls imperativ bindet, nur nach innen statt nach außen, kommt in der Debatte nicht vor.

Magdeburg als Probe

Hier schließt sich der Kreis zu Sachsen-Anhalt. In diesem Fall haben nach allem, was bekannt ist, einige Abgeordnete in geheimer Wahl getan, was die Verfassung ihnen ausdrücklich erlaubt: nach eigenem Gewissen abzustimmen, gegen die Linie der Fraktion. Und sofort wird Konsequenz verlangt.

Die Argumentation der Kritiker ist aufschlussreich, denn sie lautet: Die CDU-Wähler hätten die CDU gewählt, damit sie die AfD fernhalte, also dürfe kein CDU-Abgeordneter für einen AfD-Kandidaten stimmen. Das ist exakt das Argument des imperativen Mandats, nämlich dass der Abgeordnete an den vermuteten Wählerwillen gebunden ist.

Es wird in dem Moment herangezogen, in dem es der Parteilinie dient, und im nächsten Moment ignoriert, wenn Merkel erklärt, wichtige Entscheidungen müssten auch gegen die Bevölkerungsmehrheit durchgesetzt werden.

Der Wählerwille zählt, wenn er die Parteiführung stützt, und gilt als Zumutung, wenn er sie stört.

Dazu kommt, dass die AfD die Wahl in Sachsen-Anhalt gewonnen hat. Dass die stärkste Fraktion üblicherweise den Parlamentspräsidenten stellt, ist parlamentarischer Brauch. Wer das verhindern will, handelt nach der Logik der Parteien richtig, nach der Logik des Wählerwillens aber fragwürdig. Das mag man politisch für geboten halten. Aber man sollte es dann auch so nennen und nicht als Gewissensfrage verkleiden.

Und die Beweislage? Es gibt keine. Wie das ZDF berichtet, war die Wahl geheim, niemand kann nachweisen, wer wie gestimmt hat, mehrere Abgeordnete bestreiten, fünf berichten von einer Enthaltungsabsprache. Dass Rausch selbst laut einem NIUS-Bericht von „klaren Absprachen“ spricht, ist die Aussage des Begünstigten und unbestätigt. Der Abgeordnete Tobias Krull, der nach eigener Aussage gegen Rausch gestimmt hat, hat es auf den Punkt gebracht: Es gebe die Freiheit des Mandats, und das Spekulieren sei toxisch.

Der Koalitionsausschuss: Entscheiden ohne Verfassung

Was „Gewissen“ in der Praxis heißt, zeigt sich auch am gleichzeitigen Koalitionsausschuss im Kanzleramt. Dort beraten die Spitzen von Union und SPD, das „informelle Dutzend“ aus Parteichefs und Fraktionsführung, wie das ZDF es nennt, über Rentenreform, Steuern und Pflege. Die Reformvorhaben werden dort vorentschieden.

Der Koalitionsausschuss kommt im Grundgesetz nicht vor. Er ist ein Gremium ohne Verfassungsrang, ohne Protokollpflicht und ohne Wählerlegitimation, das in der Praxis über Gesetze entscheidet, die das Parlament danach nur noch beschließen soll.

Die Abgeordneten von CDU, CSU und SPD, die nach Artikel 38 „nur ihrem Gewissen unterworfen“ sind, stimmen dann über Ergebnisse ab, die zwölf Personen ausgehandelt haben. Wer abweicht, riskiert die Karriere. Der Abgeordnete mit dem freien Mandat ist hier der Statist eines Verfahrens, in dem sein Gewissen höchstens als Störfaktor vorkommt.

Die Gegenposition

Verteidiger des freien Mandats verweisen auf die Weimarer Erfahrung: Ein imperatives Mandat mache Abgeordnete zu Befehlsempfängern wechselnder Stimmungen und öffne Tür und Tor für Populismus. Es gefährde den Minderheitenschutz und die Kompromissfähigkeit, ohne die Parlamente nicht funktionieren. Fraktionsdisziplin sei kein Verfassungsbruch, sondern die Bedingung für stabile Regierungen, und das Bundesverfassungsgericht halte sie für zulässig, solange kein Zwang ausgeübt werde. Parteien sind nach Artikel 21 ausdrücklich an der politischen Willensbildung beteiligt, und Wähler wählen auch Programme, nicht nur Personen.

Da wird also auf die Weimarer Verfassung verwiesen, die sich angeblich als falsch herausgestellt hat, obwohl inzwischen über 80 Jahre demokratischer Übungen einer Gesellschaft durchgeführt wurden, und eine Gemeinschaft die Erfahrungen des „3. Reiches“ gelernt haben sollte? Und während das Grundgesetz erklärt, dass die Parteien an der politischen Meinungsbildung „beteiligt“ sind, werden sie nun als „PRIMAT“ der politischen Meinungsbildung dargestellt.

Wer die Interpretationshegemonie über das Grundgesetz hat, kann das natürlich behaupten. Denn er ernennt auch die Verfassungsrichter.

Was diese Argumente auch nicht beantworten, ist die Frage, die sich in Magdeburg stellt:

Zusammenfassung

Wie ernst ist ein Gewissensschutz zu nehmen, der nur so lange gilt, wie das Ergebnis der Parteilinie entspricht? Wer die Abweichler jagt, aber das imperative Mandat der Wähler ablehnt, hat sich entschieden, wem die Abgeordneten verantwortlich sein sollen: der Partei, nicht dem Wähler.

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